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En la mañana del 11 de septiembre, quienes dirigen los aviones cargados de combustible en contra de las torres gemelas del World Trade Center y el Pentágono no se equivocan en su apreciación. Apuntan las aeronaves en contra de los ejes tradicionales de la política exterior estadounidense, los intereses de proyección y desarrollo económico y sus condiciones de seguridad.
Las imágenes de televisión nos muestran a un Estado sobrepasado por la muerte y la destrucción, a un pueblo huyendo traumatizado y los derechos de las personas hechos trizas. En el entendido social que la agresión del terrorismo es condenable, partiendo por una sencilla razón de humanidad que tiene que ver con la muerte de inocentes usados como conejillos de indias para provocar efectos políticos y sicológicos (las víctimas corresponden a ciudadanos de 78 países), el mundo observa como el tono y los contenidos de la réplica planetaria abarcan desde una hegemónica visión maniqueísta de Estado (esencialmente movilizadora) a la instalación de respuestas reflexivas.
Así, mientras el Presidente George W. Bush califica el carácter de la represalia como “una lucha del bien en contra del mal” y el Primer Ministro de Italia Silvio Berlusconi declara “Occidente, a medida que diseña una estrategia contra el terrorismo, debería confiar en al supremacía de sus valores” , la aerolínea Lufthansa obliga a descender a una familia islámica argentina del avión que la llevaría de regreso a Buenos Aires por “una cuestión de seguridad”. Por su parte, la Unión de Libertades Civiles Americanas, entidad que agrupa a los Organismos de Derechos Humanos y Libertades Civiles Norteamericanas, manifiesta en declaración pública: “Lamentamos la pérdida de las vidas inocentes e insistimos que los responsables de estos actos deben responder ante la justicia. Debemos resistir la tentación de promulgar propuestas en la creencia errónea de que todo lo que pueda llamarse antiterrorista trae necesariamente mayor seguridad, así como las iniciativas dirigidas a declarar enemigos a las personas por motivo de su raza, religión, origen étnico o apariencia”.
En este escenario la comunidad internacional y Chile como parte de ella sufren alteraciones en sus interrelaciones después del 11 de septiembre. Nuestro país se desenvuelve históricamente en cuatro niveles de seguridad, el global, el regional (continental), el subregional y el vecinal que inciden de manera central en definir “qué seguridad y qué defensa necesita Chile”. En cada uno de ellos existen factores concurrentes de inseguridades y oportunidades que afectan nuestra inserción y, a la vez, vinculan los cuatro espacios. En una primera lectura observamos:
El Carácter del Apoyo
La amplia base de apoyo lograda por la Casa Blanca en su lucha en contra el grupo “Al-Qaeda”, liderado por Osama bin Laden, inculpado como el sospechoso número uno a las 48 horas de producidos los atentados (y eventualmente el movimiento Talibán, que lo protegería y controla todavía el poder en Afganistán) no guarda relación con la creación de nuevas alianzas o mecanismos de seguridad. La búsqueda de apoyo en Naciones Unidas tampoco se encuentra en la agenda.
El hecho responde a la coyuntura, castigar y eliminar el denominado “terrorismo global”, para lo cual se requiere únicamente un liderazgo claro y abarcante, legitimado políticamente en sus propósitos de una represalia militar contundente y profunda y que responda a los ya señalados ejes de la política exterior estadounidense, hoy más refrendados que nunca. De acuerdo al momento los conflictos laterales deben sumirse o minimizarse: Israel y los territorios palestinos; India y Pakistán; Irak y Kuwait; Irán y Arabia Saudita (aceptando la entrega de armas rusas “defensivas” a Irán). Hay que llevar a cabo todas las maniobras, paso a paso y pieza por pieza, para que la cooperación internacional converja en la materialización de la tarea indicada.
Para cumplir tal propósito la administración Bush cuenta con el ideario de sus “halcones”; en particular, el vicepresidente, Dick Cheney; el secretario de Estado, Colin Powell; el secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, y la Asesora Presidencial para Asuntos de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice. Dada la descripción del conflicto que desde el primer momento establece el Presidente Bush ante la comunidad internacional, “o están con nosotros o están con los terroristas”, las apreciaciones acerca del filo y el largo de las garras de cada uno pasan a ser una cuestión menor.
Así, lo importante son las estrategias que se construyen a partir de este sentido de cruzada patriótica. Y allí emergen básicamente dos.
Aquella impulsada por el secretario de Estado, Colin Powell, más ligada a un contexto multilateral, comprende:
- Recabar el apoyo del mayor número de países.
- Justificar ante la opinión pública la necesidad de una operación bélica.
- Ampararse en la legislación internacional.
La otra, complementaria de la anterior y vinculada a la personal del secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, tiene marcada un sentido unilateral y comprende:
- Fortalecer la confianza entre el pueblo de Estados Unidos y sus Fuerzas Armadas.
- Defender al pueblo estadounidense y el de sus aliados ante las crecientes amenazas.
- Construir la fuerza militar del siglo XXI.
La amplia red de apoyo se forma a partir de la inequívoca presión desatada por el Estado que lidera el modelo de globalización planetario (“no haremos ninguna distinción entre los terroristas que cometieron el acto y aquellos que los encubren o no los condenan”) es decir, el margen de maniobra para todos aquellos Estados críticos del liderazgo estadounidense tras la caída del Muro deja de existir y no tienen otra alternativa viable que ingresar a la inédita base de apoyo o solidarizar con ella. Quienes no lo hacen son considerados “ultraparias” y homologados a una posición de terroristas desde la perspectiva aludida. La muerte de inocentes en las torres gemelas y el Pentágono, además, contribuye a despejar las dudas acerca de una condena por razones humanitarias y civilizatorias.
Esta base de apoyo cooperativa “informal” es bastante más heterogénea que los vínculos establecidos entre la superpotencia y sus antiguos aliados. Hoy, la discrepancia entre quienes se encontrarían “alineados con Estados Unidos” o “alineados en contra del terrorismo global” se traduce más bien en el grado de (in)condicionalidad ante Washington. Es posible afirmar que tras el acto terrorista el liderazgo planetario de Estados Unidos se amplía, pero introduce en el mismo rasgos contradictorios. La influencia de los mismos, sobretodo a partir de la generación de confianzas y desconfianzas en la obtención de los presuntos beneficios, contribuye de manera central a tipificar el escenario que existe después de los atentados.
Un ejemplo de la heterogeneidad y la falta de consenso en aspectos centrales – más allá de la influencia de la Casa Blanca cuando llegue el momento de las decisiones- radica en la indefinición del objetivo central que aborda la comunidad internacional. En concreto, si Naciones Unidas ha sido incapaz de formular una noción unívoca en relación al terrorismo, justamente por sus controvertidas aristas, ¿en donde se encuentra la frontera de aquello que los medios y dirigentes políticos definen como “terrorismo global”? ¿En el grupo “Al-Qaeda” de Osama bin Laden y los Talibanes? ¿En el fundamentalismo islámico? ¿En la ETA? ¿En las FARC? ¿En determinados movimientos indigenistas que poseen un carácter antisistémico? La controversia no es menor porque, en concreto, el alcance de la “primera guerra del siglo XXI” va a depender de los límites de sus objetivos.
En este escenario global, los países siguen cotejándose ante sus pares bajo el denominado “horizonte estratégico“ , compuesto por una política de seguridad (implica un desafío político, político-estratégico y estratégico), la identificación de sus fortalezas e inseguridades (materializadas a través de la Apreciación Global Político-Estratégica), las disponibilidades presupuestarias, los preceptos legales y las exigencias de las firmas de los acuerdos internacionales.
De acuerdo a la visión de Washington, Chile se encontraría entre los países del Primer Mundo (se comparte un compromiso con la democracia, un comercio abierto y relaciones de seguridad, incluido el ámbito de la seguridad). Tal ventaja deja para un país pequeño como Chile y en un espacio en donde las reglas están bastante claras, un escaso margen de maniobra a materializarse en los foros internacionales mediante la coordinación con las posiciones coincidentes. El grado de cercanía o lejanía con la superpotencia en el marco global, por lo mismo, se define más bien a partir de la relación bilateral y regional.
¿Una recesión planetaria ad portas?
En momentos que la desacelerada economía global esperaba la recuperación de Estados Unidos para despegar (existía una recesión financiera consolidada desde mucho antes de los acontecimientos) el fantasma de la recesión resurgió con fuerza ante los estragos causados por la agresión terrorista. (Sólo los costos que produjeron los ataques podrían sumar más de 100 mil millones de dólares en pérdidas materiales, según estimaciones del contralor de la ciudad de Nueva York). El Banco Mundial lo nombra “la globalización de la pobreza” en un informe del 1 de octubre.
La fuerte intervención de los bancos centrales en los mercados financieros desde el primer momento se consideran insuficientes a la semana de producidos los atentados y el presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, expresa su preocupación pese a la rebaja de las tasas de interés y la incentivos financieros propuestos por un monto de 120 mil millones de dólares de la propia Reserva Federal (sumados a los 40 mil millones de dólares del Plan de Emergencia y al rescate de 15 mil millones para las aerolíneas), los 63 mil millones de dólares del Banco Central Europeo y los 17 mil millones de dólares del Banco de Japón.
La disminución de las tasas de interés hasta comienzos de octubre (la Reserva Federal fija la tasa de interés a corto plazo más baja desde la presidencia de Dwight Eisenhower) busca incentivar el gasto mediante el consumo y la inversión. El punto es que tales gastos dependen de manera importante de otros factores como el desempleo (un problema estructural de la economía chilena) y el rendimiento que se espera obtener de dicha inversión.
Algunos analistas consideran que el equipo económico de la administración Bush se encuentra lejos de funcionar óptimamente , a diferencia de sus contrapartes en política exterior y defensa, hecho que se pone de manifiesto en la indefinición central de la política fiscal: ¿hay que estimular el consumo o la inversión?.
En la audiencia ante el Comité de Finanzas del Senado el 3 de octubre, el secretario del Tesoro, Paul O’Neill, ratifica ese rasgo ambivalente al solicitar 75 mil millones de dólares adicionales para salvar al país de la recesión (a los cuales se agregarían eventualmente otros 60 mil millones vía un nuevo recorte de impuestos) y conjuntamente declara que los planes de estímulo comprenden restablecer la confianza de los consumidores, estimular la inversión empresarial y ayudar a los afectados por los ataques.
La reducción de las tasa de interés tiene un costo positivo sobre Latinoamérica al reducir el costo de financiamiento, pero el descenso sólo funciona si induce a los consumidores y a las compañías a solicitar más créditos. Asumiendo los problemas estructurales que reflejan nuestras economías -un insuficiente desarrollo y una importante concentración del ingreso- la confianza se transforma en el mayor desafío de las soluciones. Ella no depende, sin embargo, particularmente de las tasas de interés, sino del temor público de otro ataque, las imágenes en la televisión, la aptitud de la autoridad para calmar la ansiedad del pueblo o la capacidad de aislar y desactivar la red terrorista.
En Chile, el ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, al exponer ante el Congreso sobre el Estado de la Hacienda Pública reconoce la importancia de Estados Unidos como nuestro principal socio comercial (con envíos de mil 857 millones de dólares en el primer semestre de este año, un 17% del total) pone el acento en la recuperación del empleo como la primera prioridad para el año 2002 (90 mil puestos de trabajo adicionales que contribuirán a aumentar el consumo), confirma la reducción de las expectativas de crecimiento económico del país para este año debido a la desaceleración internacional (de un 4% a un 3,5%) y a la vez defiende una disminución moderada del gasto público, de un 5,3% a un 4,9% para el próximo año.
Las cifras que expone el secretario de Estado explican la baja en las expectativas económicas de los chilenos tras los atentados, retrasando el repunte de la actividad económica y el empleo hasta fines del próximo año.
Un punto adicional del análisis guarda relación con las respuestas que las empresas o los Estados construyen a partir de los periodos de crisis. Mientras las primeras tienen la oportunidad de llevar a cabo reducciones masivas de personal amparadas justamente en la precariedad del momento (en el mundo de la aviación comercial, por ejemplo, la fábrica Boeing pierde entre 20 mil y 30 mil puestos de trabajo. Las empresas American, 20.000; United, 20000; Air Canada, 9000; British Airways, 7000; Varig, 1700 y Lan Chile, 650 empleados y 73 pilotos ) los Estados más poderosos tienden a incorporar un eventual aumento de las medidas compensatorias y aintidumping para defender sus sectores menos competitivos, así como la mantención de subsidios a la exportación y la aplicación de normas sanitarias y fitosanitarias que tienen un efecto restrictivo sobre el comercio.
La búsqueda de la seguridad
Las consecuencias del golpe terrorista a Washington y Nueva York dejan varias huellas que influyen en la conducta de la sociedad y el gobierno de Chile.
A escasos días de que se cumpla el primer mes tras el 11 de septiembre, la autoridad política propone fortalecer la seguridad del país, en lo interno, mediante las siguientes medidas:
- Creación de una unidad especializada para combatir los delitos violentos y los actos de terrorismo, anunciada por el jefe del Ministerio Público, fiscal nacional Guillermo Piedrabuena.
- La posibilidad de incorporar la lucha en contra del terrorismo global como una nueva hipótesis de conflicto. [El punto central es su definición previa (asociada a “qué seguridad necesita el país”) y, por ende, el tipo de enfrentamiento del mismo].
- La Empresa de Correos intensifica el control de la correspondencia enviada a ciertas empresas o instituciones ante el peligro de las cartas-bombas.
- Se fortalece la vigilancia armada en los aeropuertos a partir del mismo 11 de septiembre. La Federal Aviation Administration (FAA) evalúa satisfactoriamente las medidas adoptadas en los aeropuertos de Sudamérica y desestima la posibilidad original de convertir algunos de los terminales, los chilenos eran unos de ellos, como centros de chequeo previos de todos los vuelos de la región a Estados Unidos.
- La Dirección General de Aeronaútica Civil (DGAC) no descarta implementar un sistema de vigilantes en los vuelos de aerolíneas chilenas, hacia y desde el extranjero.
- La DGAC, en acuerdo con las aerolíneas y FAA, aumenta la lista de elementos “riesgosos” que no pueden portar los pasajeros durante los vuelos.
- Ante al eventual peligro de la presencia de agentes tóxicos, químicos o bacteriológicos, se intensifica el control sobre las operaciones de fumigaciones.
En nuestra relación concurrente con la comunidad internacional, “alineados en contra del terrorismo global” como fue señalado por el Presidente Lagos, el gobierno implementa las siguientes medidas de seguridad:
- Mayor cooperación informativa entre Carabineros e Investigaciones y la Asociación Internacional de Policías, Interpol y el FBI.
- Adhesión a la Resolución 1373 de Naciones Unidas que obliga a los Estados a adoptar normas internas para prevenir el financiamiento de actividades terroristas y a tipificar como delito la provisión y recaudación intencionada de fondos y actividades del terrorismo.
- En su calidad de secretaria pro tempore del Grupo de Río, la canciller Soledad Alvear propugna que los gobiernos latinoamericanos tiendan a igualar sus normas antiterroristas, así como la existencia de una asistencia judicial efectiva en la región. El propósito final es presentar una postura común a Naciones Unidas, informando de las medidas concretas adoptadas.
- Presentación al Congreso para su rápida aprobación del Convenio Internacional para la Represión de los Atentados Terroristas Cometidos con Bombas y el Convenio Internacional para Reprimir el Financiamiento del Terrorismo, sancionados en 1997 y 1999 por la Asamblea General de Naciones Unidas.
Finalmente, hay dos temas que merecen un tratamiento aparte: la participación de Chile en Misiones de Paz, bajo la bandera de Naciones Unidas (ONU), y el proyecto que crea la Agencia Nacional de Inteligencia.
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xisten operaciones de mantención de la paz reguladas por el capítulo VI que no implican el uso de la fuerza coercitiva (autorizada sólo en situaciones de legítima defensa) y operaciones de imposición de la paz ejecutadas de acuerdo con el capítulo VII, que sí comprenden el uso de la fuerza coercitiva. La percepción de la sociedad es que Chile ha participado mayoritariamente en operaciones de mantención de la paz. Efectivamente, así ha sido y el bajo perfil disuasivo general de las fuerzas responde a la voluntad de la autoridad política; sin embargo, esta política puede variar en el nuevo escenario que combatiría militarmente las inseguridades emergentes bajo el liderazgo de Estados Unidos. Ello implica un cambio de lo señalado en el Libro de la Defensa 1997.
El sentido de las compras militares (acentuando la interoperatividad del material) puede indicar una intervención más perfilada en misiones de imposición de la paz. Por ejemplo, la adquisición en Estados Unidos del cazabombardero F-16C/D, un sistema de armas incluido en el arsenal de numerosas fuerzas aéreas “amigas”.
Qué duda cabe que los atentados terroristas aceleraron el envío al Parlamento del proyecto que crea la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI). Construida a partir de un texto formulado en 1997 en donde se recoge la opinión de las Fuerzas Armadas, de las policías uniformada y civil, así como los contenidos de los acuerdos internacionales, se encuentra al servicio de la Presidencia de la República para recabar información clasificada. La creación de la ANI significa la desaparición de la DISPI (Dirección de Informaciones y Seguridad Pública) porque absorbe sus funciones.
Si bien carece de atribuciones operativas y no puede detener personas, su atribución legal para materializar “labores intrusivas” (la fiscalización por una Comisión de Inteligencia de la Cámara de Diputados es cuestionada) provoca desconfianzas. Los temores apuntan en dos sentidos: Uno guarda relación con cierto nivel de competencias porque a nivel mundial los servicios de inteligencia civiles y militares son celosos de la información que obtienen y les cuesta traspasarla.
La otra aprensión apunta a un estrato conceptual más profundo. Tiene que ver con la inexistencia de una construcción ciudadana no socializada en el país, la vinculación: sistema de inteligencia – qué tipo de seguridad necesitamos.
El tema es mayor porque la formulación de los sistemas de inteligencia tienden a ser concebidos bajo una concepción tradicional de seguridad que implica la defensa del Estado basada particularmente en el uso del recurso fuerza frente a las inseguridades internas y externas. No se asume una visión integral de seguridad que comprende la defensa de los derechos del Estado, el pueblo (la sociedad) y la persona, asociados a sus inseguridades: las amenazas, los riesgos y los peligros específicos respectivamente.
Hoy, en la escala planetaria, la seguridad no se agota en las nociones de ofensiva armada, posición defensiva o cualidad disuasiva en la percepción de las amenazas interestatales. Incorpora aspectos tales como prevención de conflictos y gestión de crisis; el control del comercio de armamento en un contexto de proveedores diversos y dispersos; la discriminación étnica y la explotación social-económica; las negociaciones sobre control y no-proliferación de armas nucleares, químicas y bacteriológicas; la complementariedad del poder civil-militar; la destrucción del medio-ambiente y muchas otras.
En este marco urge resituar la discusión sobre seguridad. Ciertas categorías ya no dan cuenta de los nuevos escenarios, de las nuevas preocupaciones, de las nuevas respuestas. Los viejos objetos de referencia únicos y exclusivos, siendo todavía válidos, han modificado su importancia y poseen otros propósitos más urgentes, entre ellos sus propios pueblos y personas.
Es posible formular políticas de seguridad y construir organismos de inteligencia que emanen de ella con el involucramiento de todos los actores pertinentes, para lo cual se requieren profundas modificaciones del aparato estatal, cuestión muy relevante como ejercicio académico y práctico. Las profundas transformaciones de una sociedad que construye referentes sociales basados en la escasez y el miedo para muchos nos exigen respuestas integrales, no sólo conceptuales, sino también espaciales, abarcadoras de la humanidad.
¿Cuál es la dirección de los cambios en la región?
Paradójicamente, una de las explicaciones políticas más sensibles que ha debido sortear la canciller Soledad Alvear, desde el 11 de septiembre, tiene que ver con un tema aparentemente superado en el continente, la vigencia del Tratado de Asistencia Recíproco (TIAR, 1947) que, junto a la Junta interamericana de Defensa (JID,1942) y la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA,1948) conforman el mecanismo de seguridad continental.
Las solicitudes para reconstruir los instrumentos de seguridad hemisféricos se suman en el tiempo. Entre otros las explicitan el ministro de Defensa de Chile, Mario Fernández, en la IV Conferencia de Ministros Americanos de Defensa celebrada en Manaos el año 2000, y el Presidente de México, Vicente Fox, en su visita a la sede de la OEA cuatro días antes de los atentados.
Por ello el apoyo que los países americanos prestan a Estados Unidos cuando invoca legalmente el TIAR (por el hecho de haber sido atacado uno de sus miembros) y entendiendo el acuerdo como una medida del orden político y no militar (aunque en teoría una petición sobre asistencia militar siempre permanece abierta), demuestra el peso específico depositado por Estados Unidos en la consecución de sus propósitos tras el 11 de septiembre y confirma que, en el espacio del sistema interamericano, los equilibrios inestables se generan por una posición altamente significativa de la superpotencia frente a la dispersión, debilidad o subordinación relativa del resto.
Estados Unidos, en su calidad de superpotencia global y potencia hemisférica simultánea, tiene la capacidad de enfrentar las inseguridades emergentes sin recurrir al sistema regional mediante acuerdos bilaterales y específicos (medioambientales, de comercio, migraciones), las certificaciones unilaterales del departamento de Estado (narcotráfico) y la influencia política (ilegitimidad y corrupción gubernamental). El único factor que en teoría podría modificar la conducta de la Casa Blanca sería el combate en contra del terrorismo global.
Por otra parte las señales provenientes de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, el organismo creado para conducir la revisión del sistema interamericano y organizar una Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica (se realizaría el año 2004) no son positivas en el corto plazo. Su informe indica que no existe una visión que aglutine de manera unánime (hay ocho puntos consensuados de 18) el interés y el compromiso de los gobiernos. Tampoco está claro lo dúctil que debiera ser su organización, en términos de incorporar la impronta pragmática de la diplomacia multilateral de hoy día. El bajo perfil de los conflictos históricos interestatales también aminora la urgencia.
En este contexto y dada la dificultad de instalar una seguridad regional que se sostenga por sí sola, la reflexión conduce a despejar tres interrogantes:
- Si estratégicamente el continente se presenta como una zona con intereses desiguales y complejos, insertos en países de diversa estructura social, geográfica, económica, cultural, política y ambiental, ¿no sería más efectiva una inserción múltiple (subregional) que un marco único y abarcante de la seguridad interamericana? Dado el escenario relatado, la opción de formular varias seguridades subregionales convergentes es legítima y viable. Es lo que se entiende como el “incrementalismo realista”. Un tema fundamental a tomar en cuenta es la influencia de los horizontes económicos sobre las cuestiones de seguridad. En tal sentido la materialización del ALCA (enfrentando desde un primer momento las inseguridades provenientes de aquellos que amenazan el libre comercio y, tras los atentados, también aquellas provenientes del denominado terrorismo global como líneas centrales de acción) que involucra un progresivo acercamiento entre desequilibrados bloques económicos (NAFTA, Mercosur, Comunidad Andina, Comunidad Centroamericana, Comunidad del Caribe) da un paso introductorio y preliminar el 5 de septiembre en Punta del Este, cuando los miembros titulares del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) abren las negociaciones con Estados Unidos (NAFTA) de cara a futuras reuniones decisivas. La siguiente se lleva a cabo en Washington el 24 de septiembre. Hay que incorporar en el análisis la desaceleración de la economía estadounidense y sus efectos en el corto y mediano plazo.
- Durante la Guerra Fría los países latinoamericanos transfieren la función seguridad y defensa a organismos internacionales, hegemonizados por Estados Unidos, que diseñan, seleccionan, gestionan y controlan los cursos de acción. ¿Hoy, existe la voluntad política desde esos mismos países para revertir el proceso e instalar un mayor grado de autonomía? Si el apoyo a Estados Unidos en la OEA cuando solicitó la aplicación del TIAR se entiende únicamente como una acción política y se mantiene la voluntad general en orden a reconstruir algún tipo de seguridad en la región, el punto, entonces, es: ¿cómo logramos nuestros propósitos de cara a un diálogo permanente con Estados Unidos? Y allí emergen dos estrategias: ¿Lo materializamos en el marco latinoamericano de manera concertada y coordinada? o ¿la llevamos a cabo individualmente y buscando una mayor estatura estratégica cómo país? Dada la asimetría de poder frente a la superpotencia y un relativo peso específico ante otros países latinoamericanos, la realidad indica que el camino más eficiente es el concertado. Este es un punto que debe perfilar con la mayor fuerza nuestra Política Exterior y de Defensa.
- La voluntad de la Moneda ¿apunta también a recobrar un determinado grado de autonomía? Analicemos. Frente a los ejes tradicionales de la política exterior estadounidense, el desarrollo y la proyección de los intereses económicos y las consideraciones de seguridad, Chile posee un escasísimo peso en cuestiones que afectan la seguridad de la superpotencia (coordinación en el control del narcotráfico y en lo referido al crimen organizado y migraciones) y algo en el tema económico; no por una relevancia en el comercio bilateral, sino por un peso simbólico ante la región respecto a la forma en que podría avanzarse en el establecimiento de una mayor libertad de comercio. Así por ejemplo, la adquisición de los F-16 ¿se asume en el marco del cumplimiento de las necesidades de la defensa y en torno a la restitución parcial de atribuciones delegadas? o, por el contrario, ¿la materia central tiene que ver con la refundación de una nueva vinculación estratégica con Estados Unidos en cuyos términos se materializan los fines de nuestra defensa y se promueve el desarrollo del país, entendiendo la dependencia como una oportunidad y no un riesgo? Todo indica que La Moneda sigue el segundo curso de acción. De esta manera, las tratativas que lleva a cabo el Mercosur con Estados Unidos no se perciben como un estorbo para las negociaciones paralelas que tiene nuestro país con la superpotencia.
En definitiva, está claro que en una renovada visión de la seguridad continental es principal la ligazón entre política de defensa y política exterior en un ambiente asumido como un espacio común de objetivos, concepciones y acciones (superando aquella visión que ubica en el centro de las preocupaciones la amenaza interestatal); la construcción de medidas de confianza mutua efectivas y una estructura institucional que resguarde los principios de integridad, equidad y transparencia (tanto en las instituciones políticas como militares).
Los caminos en la subregión
Lo subregional para Chile corresponde al área del Mercosur y al área Andina pues afectan directamente su seguridad. ¿Qué nos informa el devenir de nuestra relación con tales bloques durante la última década y cómo puede ser afectado por los últimos acontecimientos?
Por razones de oportunidad en la búsqueda de una mejor inserción en el mundo globalizado, el país solicita el ingreso como miembro “asociado” al Mercosur en 1995 (Bolivia también es un miembro asociado) y no presta la misma atención al área Andina. Pese a su precariedad por la generación de tensiones comerciales y políticas en su interior que no pueden enfrentarse debido a la inexistencia de mecanismos o agencias supraestatales que diriman las competencias y la compleja situación financiera que atraviesan Argentina y Brasil, la proyección del Mercosur se percibe así y todo más estable (en 1998 se declara “zona de paz”, “libre de armas de destrucción masiva” y se propugna “el fortalecimiento de la democracia representativa”) y con tendencia a sumar medidas de confianza .
El área Andina es el bloque que provoca la mayor cuota de inseguridades en América Latina. Colombia se debate en serios problemas ya que no es capaz de resolver el conflicto entre la Fuerza Pública, los grupos guerrilleros, el narcotráfico, las Autodefensa ilegales y las secuelas de los programas de pacificación. El denominado “Plan Colombia” puede convertirse en una nueva fuente de conflicto por la irrupción masiva de actores externos, por ejemplo, la Fuerza de Intervención Rápida de Estados Unidos. A pesar que la política de Washington focaliza la atención sobre la oferta de la droga, militarizando el conflicto, la crisis colombiana requiere evidentemente una mayor democratización de su sistema político y un apoyo hacia una mejor inserción internacional . Ecuador, Venezuela, Perú y Bolivia, por su parte, tienen diferentes grados de inestabilidad y problemas que no tienen solución en el corto plazo.
Para Chile el problema central es cómo enfrentar las amenazas, riesgos y peligros específicos provenientes del narcotráfico y los movimientos migratorios masivos y descontrolados generados por la pobreza y la desigualdad (en teoría no se descarta la presencia del terrorismo causado por el narcotráfico) porque afectan a nuestro Estado, nuestro pueblo (sociedad) y nuestra persona. La solución debe ser integral –política, económica, social, ambiental, cultural- y policial más que militar.
Con todos los problemas señalados el Mercosur se percibe como el bloque más estable para construir un sistema de seguridad subregional. Debe recordarse que el acuerdo no constituye una alianza estratégica y por lo tanto aún se encuentra pendiente la definición del vínculo integración-seguridad-defensa. Estados Unidos, en todo caso, posee la capacidad de obstaculizar cualquier propuesta si percibe que la medida va en contra de sus intereses. En el área Andina controla la asistencia económica vía los recursos que aporta en la lucha anti-narcotráfico (1.300 millones de dólares sólo en el Plan Colombia) y desde el momento que el Mercosur inicia conversaciones con Estados Unidos para constituir el ALCA, la Casa Blanca dispone de una “llave de paso” más directa e influyente.
En concreto, ¿la materialización del ALCA supone la desaparición de los bloques económicos subregionales y, por añadidura, la imposibilidad de construir algún mecanismo de seguridad subregional?
Otra posibilidad en ambas regiones es formular un “ambiente” de seguridad, más pragmático y casuístico. Este consiste en que los mandatarios estimulen el diálogo, por ejemplo, complementen política de defensa con política exterior, comprometan esfuerzos para materializar la solución pacífica de las controversias, generen un clima de entendimiento entre fuerzas militares , optimicen el grado de institucionalidad de cada país y otras medidas similares. Tal iniciativa encontraría una positiva acogida en Washington pues responde al fortalecimiento de las instituciones democráticas, promueve los gobiernos locales y coopera a gestionar y administrar de manera más transparente los recursos.
En el mediano plazo no es descartable la existencia de conflictos vinculados a la seguridad ambiental generados por tres factores: la disminución de los recursos, su disminución y la degradación y escasez de los mismos, en un espacio en donde los problemas trascienden por mucho las capacidades de planificación y gestión individual de cada país.
Nuestras relaciones vecinales
La búsqueda de la estabilidad con los países fronterizos es siempre un factor principal en la conservación de la paz y seguridad para cualquier Estado, sobretodo cuando se encuentra de por medio una voluntad de integración. El propósito no es la búsqueda del equilibrio precario, sometido casi siempre a la tensión, sino el logro de una relación estable y consolidada.
Chile experimenta en la última década la coexistencia de dos tipos de vínculos en sus relaciones vecinales que originan dos agendas diferentes. La histórica que nace de la territorialidad y el parto de los Estados y aquella que emerge con fuerza en los últimos lustros y se apoya en la cooperación y complementación. Ambas conviven y la experiencia indica que la existencia de la histórica no ha sido valla para el desarrollo de la integradora (hay que distribuir prudentemente “cuánta” disuasión a “quién” y “qué” cooperación “con quién”) . Es difícil moverse sobre sensibilidades que predominan por demasiadas décadas, pero se abre paso un grado de entendimiento y de construcción de confianzas inéditos. Corresponde al Estado la misión de fijar la relación entre las variables de oportunidad y los factores de inseguridad. Esta dimensión exige una mayor capacidad estatal para predecir escenarios futuros.
Con Argentina prima una agenda de cooperación en donde además de la concurrencia de elementos económicos, políticos, sociales, culturales, ambientales, destaca la suscripción de numerosas medidas de confianza mutuas. Junto al publicitado acuerdo firmado el 28 de agosto en Buenos Aires que permite conocer en detalle y estructurado la cantidad de recursos que cada país destina anualmente a la defensa (con la cobertura metodológica de CEPAL) es necesario destacar otras medidas que han pavimentado el camino de la agenda bilateral en seguridad y defensa como los ejercicios combinados entre Fuerzas Armadas, las Conferencias Bilaterales de Estado Mayor, el intercambio de personal militar en actividades de instrucción y entrenamiento y otras similares.
Chile no tiene problemas limítrofes con Perú y la recepción de las servidumbres en Arica del tratado de 1929 abren el camino para avanzar en la construcción de una agenda de complementación pese a que Perú no ha logrado hasta ahora subordinar los dramas del pasado en beneficio de proyectos de integración estables y decididos. El esperado proceso de acercamiento iniciado con la declaración conjunta del 30 de julio y proseguido con la reunión del 9 de septiembre, siempre en Lima, incorpora mecanismos muy parecidos a los existentes con Argentina, incluyendo la “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa”.
La agenda histórica con Bolivia en seguridad y defensa es la que presenta, sin duda, la mayor complejidad. Mientras no se modifique este vínculo en algún punto central debemos prepararnos para seguir conviviendo con esta realidad contradictoria y conservar la virtud de la prudencia en el enfoque bilateral.
La influencia de Estados Unidos en nuestro espacio vecinal no es para nada desdeñable. Los ejemplos históricos sobran. Uno reciente. Cuando la integración con Argentina progresa a ojos vista durante la administración Menem, Washington introduce su cuña y le concede a nuestros vecinos el status de Aliado Principal No Miembro de la OTAN en 1997. Si bien la relación militar privilegiada proyecta un perfil más bien político, no es menos cierto que al examinar la lista de países que comparten la condición trasandina (Israel, Egipto y Jordania en Medio Oriente; Japón y Corea del Sur en Extremo oriente; Australia y Nueva Zelandia en Oceanía) se llega a la conclusión que todos ellos aumentan su estatura estratégica. Los beneficios que puede extraer la Casa Rosada en la nueva coyuntura merecen estudiarse.
Otro factor a observar son los lazos preferenciales construidos por las regiones apartadas con algunas zonas de nuestros vecinos, entendiendo esa complementación como una herramienta muy adecuada para avanzar en el desarrollo.
Consideraciones ulteriores
A escasos días de que se cumpla el primer mes de los atentados a las torres gemelas y el Pentágono y mientras Washington y sus aliados más confiables deciden cuándo, dónde y cómo van a descargar esa profunda y necesariamente precisa represalia militar que gane “la primera guerra del siglo XXI”, las pruebas aportadas por la Casa Blanca son consideradas suficientes en orden a culpar al grupo de Osama bin Laden (tres de los 19 secuestradores son identificados “sin margen de error”) como el principal hechor de los atentados terroristas del 11 de septiembre. El intento de ampliar el conflicto (haciendo transparente lo que entiende la administración Busch por “terrorismo global”) al buscar una conexión con otros Estados (Irak entre ellos) ha abortado por el momento, pues no existen pruebas sólidas que prueben lo contrario.
Y mientras Estados Unidos solidifica una base de apoyo que le permite armar el puzzle militar, económico y diplomático pieza por pieza (sin la voluntad de construir alianzas o mecanismos de seguridad específicos) contribuyendo a legitimar su posición en definitiva, los chilenos entienden que los efectos del ataque terrorista ha dejado huellas en la inserción del país en el mundo.
En lo económico asumen un crecimiento estimativo más bajo para este año, de un 4% a un 3,5% (el más alto de América Latina) y comprenden que en la nueva situación (nacional y externa) el aumento del empleo se transforme en la primera prioridad del gobierno para el año 2002.
En el marco de la seguridad interna no son indiferentes a las principales iniciativas que lleva a cabo la autoridad política: La eventual incorporación del denominado “terrorismo global” (previa definición socializada del mismo) como nueva hipótesis de conflicto; la creación de una unidad especializada antiterrorista; la adhesión a la resolución Nº 1373 de Naciones Unidas que obliga a adoptar normas internas para prevenir el financiamiento de actividades terroristas; la proposición de que los gobiernos latinoamericanos tiendan a homologar la legislación antiterrorista, así como un sistema de asistencia judicial efectivo y la creación de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI).
Detengámonos en el proyecto que formula la ANI. Si bien carece de atribuciones operativas y no puede detener personas, su capacidad para materializar “labores intrusivas” provoca desconfianzas en dos planos. Uno, probablemente genera recelos en otros servicios de inteligencia institucionales ya existentes por razones de competencia. Dos, porque el gran concepto en el cual anida cualquier sistema de inteligencia, la seguridad del país, no está formulado ni menos socializado oficialmente y lo que existe, no da cuenta de los conflictos y preocupaciones de los tiempos actuales. El abordaje del conflicto societal en lo interno y externo requiere una inteligencia integral que responda a los derechos del Estado, el pueblo y la persona, asociados a sus respectivas inseguridades: las amenazas, los riesgos y los peligros específicos. Si ello no ocurre (sumado al trauma histórico que provoca la noción de “inteligencia” todavía) determinados actores consideran con razón que son dejados de lado y no se materializa el consenso para llevar adelante un proyecto de este tipo.
En la seguridad regional estiman que el propósito coyuntural de Estados Unidos reside en la lucha contra del terrorismo, si bien no demuestra todavía la voluntad para reconstruir un sistema de seguridad continental (tiene la capacidad en la relación bilateral). Otro factor tanto o más importante es la influencia de los horizontes económicos. Cabe la posibilidad de que la superpotencia vaya determinando los tiempos de su relación con América Latina a partir de los resultados de la progresiva materialización del ALCA.. De todas maneras, a partir de este u otro escenario, nuestra relación se enmarca en dos estrategias: O abordamos el diálogo con Washington en un marco latinoamericano de una manera concertada y coordinada, o lo hacemos individualmente. Dado nuestros principios como país y el escaso peso específico, el camino propio no es el apropiado. Es un punto que debe perfilar con fuerza nuestra política exterior y de defensa.
Pareciera que el liderazgo más acusado de Estados Unidos, tras los atentados del 11 de septiembre, favorece la posición de La Moneda en orden a refundar una nueva vinculación estratégica con la superpotencia, en cuyos términos se llevan a cabo los propósitos de la defensa (la compra de los F-16 es un caso) y se promueve el desarrollo. Por ejemplo, las negociaciones para llevar adelante el acuerdo de libre comercio.
De cualquier manera, está claro que en una renovada visión la seguridad regional fomenta el nexo entre política exterior y política de defensa en un espacio común de objetivos, concepciones y acciones (superando la perspectiva que ubica en el centro la amenaza interestatal), empuja la construcción de medidas de confianza y propone estructuras institucionales civiles y militares dotadas de integridad, transparencia y equidad.
En el marco de la seguridad subregional y pese a sus precariedades, el país sigue considerando la proyección del Mercosur más estable y con tendencia a sumar medidas de confianza mutua. El área Andina provoca las mayores inseguridades. No se descarta la intervención militar de Estados Unidos en Colombia u otro país. Nuestro problema más cercano es cómo enfrentar las inseguridades provenientes del narcotráfico (con un eventual terrorismo asociado) y los movimientos migratorios masivos y descontrolados generados por la pobreza y desigualdades. La respuesta debe ser integral y en lo que respecta al uso de la fuerza, policial.
Si no se pueden construir sistemas de seguridad subregionales convergentes, es viable la formulación de “ambientes” de seguridad porque responden al fortalecimiento de las instituciones democráticas latinoamericanas, promueve los gobiernos locales y coopera a hacer más transparente la gestión y administración de recursos, medidas todas apoyadas por Washington.
En el espacio de la seguridad vecinal debemos fortalecer la agenda de cooperación con Argentina (destacando el logro de la “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos en Defensa”) y profundizar los iniciales grados de entendimiento y confianza con Perú. La agenda histórica con Bolivia es la que presenta la mayor complejidad. Corresponde al Estado fijar la relación entre factores de oportunidad e inseguridad. Se exige, por lo tanto, una mayor capacidad estatal para predecir escenarios futuros, entre ellos, la presencia desestabilizadora de Estados Unidos cuando corresponda.
¿Qué nos demuestra le televisión el 11 de septiembre?. Las imágenes muestran a un Estado sobrepasado por la muerte y la destrucción, a un pueblo huyendo traumatizado y los derechos de las personas hechos trizas. El punto es que si las amenazas, riesgos y peligros específicos afectan a la totalidad del referente, es ese mismo referente (Estado+Pueblo+Persona) quién debe decidir sobre que tipo de seguridad necesita el país y a quiénes se asegura.
Así como en la búsqueda del Estado Social de Derecho, la seguridad interna no disocia lo social, lo económico, lo político, lo cultural y lo ambiental del orden interno, y la seguridad interna conjuga defensa y relaciones exteriores; así entonces es más eficaz aislar a un Osama bin Laden con una estrategia que ataque de manera integral, multidisciplinaria y concertadamente la exclusión, la intolerancia, la discriminación, la explotación y el fanatismo que genera el terrorismo y a la vez es un producto del mismo.
En definitiva, así como no debemos construir la seguridad de algunos grupos sociales sobre la inseguridad de otros grupos sociales, tampoco debemos pretender construir la seguridad de nuestro país sobre la inseguridad de otros países. De otra manera es posible que sembremos vientos y cosechemos tempestades.
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