La condena al ataque terrorista perpetrado en Washington y Nueva York y la exigencia de un duro castigo para los responsables constituyen respuestas insuficientes desde una perspectiva de ciudadanía si no van acompañadas de una reflexión sobre ¡qué tipo de seguridad necesitamos para Chile y a quién necesitamos defender!.
Los seguidores de Osama bin Laden no se equivocaron en su apreciación. Apuntaron con precisión los aviones comerciales cargados de combustible a los ejes tradicionales de la política exterior estadounidense, sus intereses de proyección y desarrollo económico y sus consideraciones de seguridad nacional , materializados en referentes concretos: Las torres gemelas del World Trade Center y el Pentágono.
El actor unidimensional de la seguridad tradicional es el Estado y restringe su quehacer al uso de la fuerza. ¿Qué nos demuestra la televisión el último 11 de septiembre?. Las imágenes muestran a un Estado sobrepasado por la muerte y la destrucción, a un pueblo huyendo traumatizado y los derechos de las personas hechos trizas. Además, pareciera que el mundo se encuentra dividido ante el tipo de respuesta necesaria. Mientras la Casa Blanca acota su réplica a una dura respuesta militar, otros intentan evaluar “racionalmente” los hechos (también buscando y castigando a los culpables) y formular una respuesta concertada e integral en contra del terrorismo englobando lo social, lo económico, lo cultural, lo ambiental, lo político y por supuesto lo militar. El punto, para Chile, es qué lecciones extraemos de lo sucedido.
Los países se posicionan ante sus pares bajo lo que podemos denominar el “horizonte estratégico”, compuesto por una política de seguridad (implica un desafío estratégico), la identificación de las inseguridades y fortalezas (materializadas a través de la Apreciación Global Político-Estratégica), las disponibilidades presupuestarias, los preceptos legales y las exigencias de las firmas de acuerdos internacionales. Son factores que contribuyen a definir “qué defensa necesita el país” y “qué Fuerzas Armadas necesita el país”.
La Seguridad que necesitamos.
Las opiniones no son coincidentes respecto a que lo sucedido en Washington y Nueva York responde en lo esencial a un problema de seguridad de país.
Voces influyentes comentan sobre la relevancia de la recolección de información que previene los actos terroristas , es decir la formulación de un Sistema Nacional de Inteligencia, sin percatarse que tal organismo debe construirse sobre una definición previa de seguridad.
En concreto, ¿de qué seguridad estamos hablando cuando se enfrentan las amenazas sobre el Estado, los riesgos sobre el pueblo (la sociedad) y los peligros específicos sobre la persona en la búsqueda del
Estado Social de Derecho?.
Estamos hablando de aquella que, en lo operativo, se expresa en dos macroespacios: la denominada seguridad interna, que liga la mantención del orden interno a lo económico, lo social, lo institucional, lo ambiental y lo cultural, y la seguridad externa que vincula la función de relaciones exteriores a la función defensa. En definitiva, éstas son las expresiones de seguridad del país.
Del volumen de actores indicados se desprende que la intervención de todos los sectores representativos del país va más allá del quehacer del Estado y evidentemente su intervención desborda el sólo ejercicio del recurso fuerza. La estructura que de ella se segrega necesariamente debe tomar en cuenta lo señalado, así como el sistema de inteligencia que se derive.
La Identificación de las fortalezas e inseguridades en lo externo
El instrumento que determina las fortalezas e inseguridades del país es la Apreciación Global Político-Estratégica (AGPE) en los espacios de la seguridad interna y externa así definidos. El estudio prospectivo integral del terrorismo debe seguir tal vía.
Para los fines de este escrito, sin embargo, dirigido a participantes de un foro que aborda la construcción de una renovada política de defensa (un componente de la seguridad externa), el desarrollo se va a focalizar en la observación del escenario internacional tras el 11 de septiembre desde la perspectiva de Chile, teniendo en cuenta la influencia de Estados Unidos en particular.
El análisis de tal escenario mediante la AGPE, dentro del concepto de “horizonte estratégico”, constituye uno de los factores principales que definen “qué defensa necesita el país” y “qué Fuerzas Armadas necesita el país”.
Lo Global
En su declarada lucha en contra del terrorismo, el Presidente George W. Busch promete usar tanto su poderío militar como económico para ganar aliados e intimidar a sus enemigos. Así, en los pocos días transcurridos desde el atentado, la Casa Blanca facilita la incorporación de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC), se espera un anuncio sobre un acuerdo comercial con el mayor Estado musulmán del mundo, Indonesia y la aprobación por el Senado de un acuerdo de Libre Comercio con Jordania. El muy endeudado y empobrecido Pakistán (30 mil millones de dólares de deuda externa, un 33% del país viviendo en la extrema pobreza y sin inversión extranjera) también espera ganar lo suyo si cumple con las demandas de cooperación. Está presionando al régimen Talibán de Kabul para que entregue a Osama Bin Laden.
En Chile autoridades civiles y militares aseguran que ante la peligrosidad demostrada por el terrorismo internacional se agrega una nueva hipótesis de conflicto a las conocidas de la política de defensa: La disuasión sobre eventuales conflictos vecinales, la protección del libre comercio, la amenaza del narcotráfico y la participación en misiones de paz. El punto es si el país descansará únicamente en la respuesta militar o enfrentará el problema integral y concertadamente. Integral y concertadamente tanto en lo interno –creando conciencia sobre los intereses del Estado, el pueblo (sociedad) y la persona- como en la búsqueda de la necesaria cooperación internacional.
Hasta el momento las medidas concretas guardan relación con el apoyo a la creación de una red antiterrorista en el marco de la OEA (seguimiento de grupos, captura de flujos de dinero, intercambio de inteligencia) y el respaldo a similares iniciativas en el marco de la ONU. En 1999 Chile se incorporó al sistema de fuerzas de reserva de la ONU (con una fragata, una cia. de infantería de marina, una cia. mecanizada del Ejército, hospitales de la FACH, una agrupación de helicópteros y aviones de transporte); sin embargo, tales unidades sólo podrían actuar si la ONU asume un rol preponderante en la crisis. En un plano absolutamente teórico, fuentes uniformadas no descartan el apoyo a las fuerzas estadounidenses en la guerra de alta montaña, dado que se estarían preparando para incursionar en el territorio agreste de Afganistán.
De acuerdo a la visión de Washington, Chile se encontraría entre los países del Primer Mundo (se comparte un compromiso con la democracia, un comercio abierto y relaciones de colaboración, incluido el ámbito de la seguridad). Tal ventaja teórica, en un espacio en donde las reglas del juego están bastante delineadas y para un país pequeño como Chile, deja un margen de maniobra escaso a materializarse en el debate a través de la coordinación en foros internacionales. El grado de cercanía o lejanía con la superpotencia en un determinado marco de inserción, no obstante, se definirá a partir de la relación bilateral y regional.
Por otra parte, en relación con la participación en misiones de paz bajo la bandera de la ONU se estaría produciendo un cambio en la postura estratégica del país. Los miembros del Ejército intervienen en Timor Oriental a partir de las atribuciones del Capítulo VII de Naciones Unidas que regula las misiones de imposición de la paz involucrando el uso de la fuerza coercitiva. El sentido de las últimas compras militares puede indicar, incluso, una participación más activa en misiones de imposición de la paz.
La creación del Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAC), en el Campo Militar “René Schneider” del Ejército jugará un rol destacado porque el perfil del soldado de la ONU es distinto del tradicional. A él concurrirán miembros de las Fuerzas Armadas y Carabineros que recibirán una instrucción multidisciplinaria con el fin de asumir tareas de mantención e imposición de la paz. De la misma manera, también es importante el tratamiento del tema de operaciones de paz hacia dimensiones no militares.
Lo Regional
Entre el logro de alcanzar alguna restitución parcial de aquellas atribuciones entregadas a organismos internacionales hegemonizados por Estados Unidos durante la Guerra Fría o la reconstrucción de una nueva relación de seguridad (de dependencia) en el marco de un nuevo contexto, la distancia es pequeña, pues también poseemos un escaso margen de maniobra en la escala regional. El tema constituye un hecho de la causa; sin embargo, no se puede desconocer la inspiración de la voluntad política en los gobiernos. Pareciera que más allá de las limitaciones objetivas no se percibe desde La Moneda el interés por construir un mayor espacio de autonomía.
Frente a los ejes tradicionales de la política exterior de Estados Unidos, la proyección y desarrollo de los intereses económicos y las consideraciones de seguridad nacional, Chile tiene un escasísimo peso en cuestiones que afecten la seguridad de la superpotencia (básicamente narcotráfico -coordinando el control del tráfico y los asuntos referidos al crimen organizado- y migraciones) y algo en el tema económico, no por su relevancia específica en el comercio bilateral, sino por su peso simbólico ante la región respecto a la forma en que podría avanzarse en el establecimiento de una mayor libertad de comercio.
Nuestra principal ventaja comparativa es política, dado el desarrollo económico y la estabilidad económica de los años recientes. Existe un cuarto punto que guarda relación con la influencia política, la venta de armas. Si Chile llega a firmar un acuerdo bilateral económico con Estados Unidos y además adquiere algún sistema de armas, dada la asimetría entre ambos países, la presión sobre La Moneda en determinadas circunstancias puede ser insostenible.
En este escenario la construcción de un renovado esquema de seguridad regional es una incógnita. Estados Unidos puede alcanzar sus consideraciones de seguridad nacional mediante otros caminos, a su vez no se descarta que algunos países latinoamericanos tiendan a desconfiar dada su experiencia con la Junta Interamericana de Defensa y el Tratado de Asistencia Recíproca y existirá un tercer grupo que promoverá un renovado sistema. El 7 de septiembre en la sede de la OEA, en la capital del imperio, el Presidente de México declaró: “El TIAR ha quedado obsoleto, debemos reemplazarlo por un esquema que recoja las nuevas condiciones”.
Más importante para los intereses de Estados Unidos es el paso introductorio y preliminar entre la superpotencia (NAFTA) y el Mercosur realizado el 5 de septiembre en Punta del Este, abriendo las negociaciones de cara a futuras reuniones con el propósito de constituir el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La fecha del próximo encuentro es lunes 24 de septiembre, a realizarse en Washington. De todas maneras una reactivación más lenta de la economía estadounidense para los años 2001-2002, tras el ataque terrorista a Washington y Nueva York, podría retrasar también el avance de las conversaciones anotadas.
Lo Subregional
Ante la escasa voluntad política por reconstruir algún nuevo sistema de seguridad regional, cabe la posibilidad que surja la iniciativa para formular uno en los espacios subregionales del Area Andina o del Mercosur. En los países andinos las condiciones son extremadamente difíciles. Colombia se debate en serios problemas ya que no ha sido capaz de resolver el enfrentamiento entre Fuerzas Armadas, guerrillas, narcotráfico y paramilitares. El Plan Colombia puede constituirse en una nueva fuente de conflictos si Estados Unidos interviene directamente en el país. Venezuela, Ecuador y Perú tienen diferentes grados de estabilidad y sin solución en el corto plazo. En concreto, dentro de América Latina, este bloque de países es el que presenta la mayor inestabilidad política presente y futura.
Con todos sus problemas, el Mercosur se percibe como un bloque más estable. En este sentido la opinión “la política de seguridad cooperativa ya aparenta ser una política de Estado para Argentina y quizás en un sentido menos estricto para otros países del Mercosur” tiene algún viso de asirse a la realidad.
Estados Unidos tiene la capacidad de interferir cualquier propuesta en el sentido indicado. En el área Andina controla la ayuda económica vía aportes en la lucha en contra del narcotráfico. Sólo al amparo del Plan Colombia distribuye mil 300 millones de dólares desde Venezuela a Perú. A partir del momento que el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, los miembros titulares) inicia conversaciones con Estados Unidos (NAFTA) para constituir el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) la Casa Blanca toma el control de una llave de paso que no tenía. Sus consecuencias podrían postergarse por una reactivación más lenta de la economía estadounidense tras el ataque terrorista, pero el fondo del problema sigue pendiente.
Otra posibilidad en ambas subregiones es formular un “ambiente” de seguridad consistente en el estímulo del diálogo bilateral, la complementación de la política de defensa con la de relaciones exteriores, comprometer esfuerzos en pro de la solución pacífica de las controversias, desarrollar medidas de confianza mutua y generar un clima de entendimiento entre las Fuerzas Armadas. Tal iniciativa puede encontrar una buena acogida en Estados Unidos pues responde al fortalecimiento de las instituciones democráticas latinoamericanas, promueve los gobiernos locales y coopera a hacer más transparente la gestión y administración de recursos.
Siempre a nivel subregional y junto con evaluar las fortalezas e inseguridades generadas por la integración como miembro asociado al Mercosur, debemos reponer la atención sobre el área Andina. De esta zona provienen amenazas, riesgos, peligros específicos (las migraciones, el narcotráfico y un eventual terrorismo desatado por el mismo, a modo de ejemplo) y también oportunidades que requieren un tratamiento integral, interdisciplinario y concertado. A pesar que la política de EE.UU. focaliza la atención sobre la oferta, militarizando el conflicto, la crisis colombiana requiere una mayor democratización de su sistema político y un apoyo hacia una mejor inserción económica internacional. Así se estará respaldado a aquellos sectores que favorecen una salida política y que hoy se encuentran relativamente aislados.
En el ámbito medioambiental, la distribución de los recursos en ambas subregiones, su disminución, la degradación y escasez son factores de inseguridades en el mediano plazo, aseguran los especialistas.
Lo Vecinal
La búsqueda de la estabilidad con los países fronterizos es siempre un factor principal en la consecución de la paz y la seguridad para cualquier Estado y el de Chile no es la excepción, sobretodo cuando se encuentra de por medio una voluntad de integración.
Chile experimenta en la última década la coexistencia de dos tipos de vínculos en sus relaciones vecinales, que originan a su vez dos agendas muy diferentes. Por un lado se tiene aquella que proviene de la territorialidad y la conformación de nuestros Estados, que llamaremos agenda histórica (se construye en el siglo XIX) y aquella que surge con fuerza en los últimos años y cuyo eje se apoya en la integración y cooperación. La experiencia indica que ambas conviven y que la existencia de una (la histórica) no ha sido valla para el desarrollo de la otra (la de integración).
A partir de lo señalado nuestra política de seguridad exterior (y defensa) debe distribuir con precisión y conjuntamente “cuánta” disuasión “a quién” y “qué” cooperación “con quién”. La búsqueda de la integración y la promoción de la paz son valores centrales de la política exterior chilena, pero mientras la agenda histórica y la agenda de cooperación no sufran alteraciones importantes –aunque hacia ello debemos converger- el carácter de la seguridad externa (y la defensa) necesariamente involucra un prudente enfoque cooperativo-disuasivo.
La influencia de Estados Unidos no es desdeñable. Un ejemplo: Cuando la integración con Argentina progresa a ojos vista durante la administración del Presidente Menem, Washington le concede a nuestros vecinos el status de Aliado Principal No Miembro de la OTAN en 1997. Si bien la relación militar privilegiada proyecta un perfil más bien político, no es menos cierto que al examinar la lista de países que comparten la condición trasandina (Israel, Egipto y Jordania en el Medio Oriente; Japón y Corea del Sur en Extremo Oriente; Australia y Nueva Zelandia en Oceanía) se llega a la conclusión que todos ellos aumentan su estatura estratégica. Muchas veces las alianzas tienen componentes o superestructuras políticas, pero su esencia es de naturaleza militar.
La integración minera entre Chile y Argentina puede generar conflictos medioambientales. Asimismo tanto hacia el norte como hacia la cordillera se requiere considerar cuidadosamente el recurso agua. Otro tema relevante se refiere a los desechos peligrosos. Existe un claro régimen de conformación, el cual demanda la activa participación del país y grandes esfuerzos de fiscalización en los cuales el apoyo logístico de las Fuerzas Armadas puede ser útil.
Otros factores a considerar son aquellos lazos privilegiados construidos por las regiones apartadas, discriminadas por el poder central en numerosas ocasiones, y que perciben en la integración con alguna región del Estado vecino el instrumento más adecuado para avanzar en su desarrollo.
Consideraciones Ulteriores
Mientras la Casa Blanca y quienes están de acuerdo con su posición piensan únicamente en la contundente represalia militar “que gane la primera guerra del siglo XXI”, todos los chilenos, además de condenar en duros términos la agresión terrorista y apoyar el castigo de los responsables, debemos reflexionar sobre qué debemos hacer para que una tragedia parecida no caiga sobre el país.
La opinión pública entiende después del 11 de septiembre que las consecuencias de una “deficiente” seguridad no afecta solamente al Estado, sino a todo el cuerpo social. El punto es que si las amenazas, riesgos y peligros específicos involucran a la totalidad del referente, es ese mismo cuerpo social (por medio de sus representantes) quién debe decidir sobre ¡qué tipo de seguridad se necesita y a quién se asegura!.
Así como en el logro del Estado Social de Derecho la seguridad interna no disocia lo social, lo económico, lo político, lo cultural y lo ambiental del orden interno, y la seguridad externa conjuga la defensa y relaciones exteriores; así entonces es más eficaz aislar a un Osama bin Laden con una estrategia que ataque integral, multidisciplinaria y concertadamente la exclusión, la intolerancia, la discriminación, la explotación, el fanatismo que sirve de caldo de cultivo al terrorismo.
El peligro hace necesario la formulación de un sistema de inteligencia en la línea indicada, que reúna y seleccione la información con el propósito ulterior de proponer cursos de acción a la autoridad política responsable. En este escenario los aprestos y alistamientos desde lo militar y policial constituyen una línea de respuesta.
En definitiva, así como no debemos construir la seguridad de algunos grupos sociales sobre la inseguridad de otros grupos sociales, tampoco debemos pretender construir la seguridad de Chile sobre la inseguridad de otros países. De otra manera es posible que sembremos vientos y cosechemos tempestades.